Conheça como a ANAC realiza alocação de faixas horárias de pousos e decolagens (slots) nos aeroportos brasileiros coordenados
Por Marcial Duarte de Sá Filho e Alessandro Magno Azzi Laender*, Publicado em 15/02/2024, às 09h00
O mundo tem experimentado nas últimas décadas um crescente aumento na demanda pelo transporte aéreo, o que não foi acompanhado pela infraestrutura aeroportuária. A escassez de uma infraestrutura nos aeroportos pode ser analisada sob três elementos, quais sejam: o terminal de passageiros, o pátio de aeronaves e a pista de pouso.
Dentre os elementos de escassez, há outro fator que, embora extrapole o foco deste artigo, assim como a infraestrutura aeroportuária, pode limitar a capacidade de um aeroporto. Trata-se da restrição do espaço aéreo, que, como se sabe, é um bem escasso e finito.
Na Europa, onde existe um movimento muito mais intenso de aeronaves no espaço aéreo, tornando este limitado, é adotado também o conceito de slot para o tráfego aéreo (airway slots).
As faixas horárias, ou slots, estão diretamente ligadas à capacidade dos sistemas de pistas dos aeroportos, considerados o principal limitador da capacidade aeroportuária. Nesse sentido, com a finalidade de evitar o congestionamento de aeronaves nos pátios, foi criado o sistema de alocação, ou distribuição, de faixas horárias, ou slots.
SLOT é o acrônimo de Start Landing Operation Time, ou seja, o início da operação de aterrissagem das aeronaves, sendo comumente associado ao uso da pista, a um horário de pouso e decolagem.
Costumam ser considerados em pares, com um horário de pouso e outro de decolagem, uma vez que a operação de uma empresa aérea ou de qualquer aeronave no aeroporto abrange, necessariamente, um pouso que traz passageiros e cargas de um aeroporto de origem, e uma decolagem, que leva passageiros e cargas a outro aeroporto.
Em termos operacionais, todo e qualquer voo carece sempre de quatro slots:
No entanto, há que se entender que a operação de transporte aéreo não engloba unicamente o uso das pistas para pousos e decolagens, sendo também necessárias outras estruturas aeroportuárias. A aeronave precisará também de um espaço no pátio para estacionamento, embarque e desembarque de passageiros, carregamento e descarregamento de bagagens e cargas.
Os passageiros, por sua vez, precisarão de um terminal onde realizem embarques e desembarques, assim como recolham suas bagagens. Outras facilidades podem eventualmente se mostrar necessárias, como áreas de alimentação, banheiros, comércios, estacionamentos e assim por diante.
Desse modo, o conceito de slot aeroportuário deve ser encarado sob um prisma mais amplo, que abarque não somente o sistema de pistas, mas toda a infraestrutura do aeroporto, que tenha relação direta com a prestação dos serviços.
Ou seja, o termo slot se refere a uma faixa de tempo e se relaciona a um determinado espaço que uma companhia aérea utiliza para que sua aeronave, em determinada rota, possa realizar os procedimentos de aterrissagem e decolagem em um aeroporto. Assim, também faz parte do slot o intervalo de tempo do procedimento que está associado às instalações: pista, estacionamento, portão de embarque e desembarque de passageiros, ou seja, toda e qualquer infraestrutura referente à aterrissagem e decolagem.
No que se refere à sua natureza jurídica, slot não se pode confundir com o procedimento de atribuição de horários às aeronaves ou companhias aéreas. É um bem jurídico com características particulares, cuja utilização está balizada por limites objetivos de tráfego e da disponibilidade espacial e temporal nas escalas de partida ou chegada dum aeroporto.
As faixas horárias não podem ser qualificadas em termos patrimoniais. Muito ao contrário, terão natureza de direito participativo, sendo certo que apenas pode ser exercido após a intermediação pelo coordenador aeroportuário, traduzindo-se na utilização eficiente de bens de natureza dominial.
A União Europeia (Regulamento n.º 793/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004) inovou ao tratar da natureza jurídica do slot como sendo um entitlement, ou seja, apenas um direito da empresa aérea de utilizar a infraestrutura aeroportuária necessária para operar um serviço de transporte aéreo, não tendo caráter de propriedade, mas de bem público, um recurso escasso, que, portanto, poderia ser retirado das companhias se não cumprisse sua função social e econômica.
No Brasil, onde o tema é regido pela Resolução nº 683, de 07 de junho de 2022, da Anac, o slot não integra o patrimônio da empresa de transporte aéreo ou do operador aéreo e representa o uso temporário da infraestrutura aeroportuária, cuja manutenção dos históricos de slots depende do cumprimento dos critérios estabelecidos em legislação específica.
Ou seja, um direito a ser utilizado de forma temporária, e não definitiva. A própria proibição de comercialização das faixas horárias concedidas revela a inexistência de direitos de fruição, mas apenas direitos de uso temporário. É, portanto, um bem público, passível de concessão aos particulares (empresas aéreas) para uso por tempo definido, para fins de que cumpra sua função social e econômica.
É forçoso concluir que as faixas horárias têm natureza jurídica de bem público, tendo como fundamento de ser um recurso limitado, e que, portanto, deve ter sua utilização voltada a beneficiar o bem comum, a obedecer a sua função social e econômica.
A falta de uma infraestrutura aeroportuária que possa fazer frente à demanda desemboca em dois problemas: a escassez e o congestionamento. Quando se verifica que a infraestrutura está saturada, ou seja, os aeroportos estão saturados, estes recebem o nome de “coordenados”. Podendo ainda ser “parcialmente saturados” ou “totalmente saturados”.
Os aeroportos parcialmente saturados, em geral, não possuem disponibilidade de horários nos momentos de pico, mas possuem slots disponíveis em horários de menor demanda. Os totalmente saturados têm todos os horários de voos ocupados.
A alocação de slots está intimamente ligada à infraestrutura aeroportuária, ou melhor, à sua escassez, e todos os sistemas de distribuição de slots tendem a tentar equacionar esta limitação material, de tempo e infraestrutura, no sentido de aperfeiçoar o transporte aéreo nestes aeródromos congestionados, ou coordenados.
Importa atentar que algumas estruturas de alocação de slots existentes nas regulações atuais de boa parte dos países desenvolvidos tentam enfrentar esta equação e abrandar as limitações expostas.
A IATA, por exemplo, organização privada internacional que representa quase 85% do tráfego aéreo atual em todo o mundo, fornece um conjunto de diretrizes, denominado Worldwide Slot Guidelines (WSG), para a distribuição e gestão de slots nos aeroportos cuja infraestrutura existente seja insuficiente para acomodar a demanda das empresas aéreas. O WSG não é vinculante, mas podem servir de base para as legislações dos países.
No caso da União Europeia (EU), a regra em plena vigência atualmente (Regulamento CE n.º 793/2004, de 21 de Abril de 2004) bebeu da fonte do WSG da IATA, adotando o mecanismo de autorregulação, temperado com a observância de princípios jus concorrenciais, consagrando os princípios do grandfather rights e do use it or lose it, acabando por influenciar sobejamente a regulamentação brasileira.
Uma crítica que se faz a este sistema é em razão da distribuição de slots ser efetuada com base em critérios de antiguidade (grandfather rule), que não necessariamente prioriza a empresa mais eficiente.
A vantagem está na previsibilidade das frequências ao longo do ano. Isso porque há pouca variação na alocação do slot, de modo que as companhias podem planejar a venda de bilhetes a longo prazo com baixo risco de serem impedidas de operar naquele horário.
A liberação do mercado, na década de 1990, e consequente aumento da concorrência, redundou em um aumento de demanda não acompanhamento na mesma proporção pela infraestrutura aeroportuária brasileira exigida ao atendimento das companhias aéreas e seus passageiros, resultando no congestionamento dos aeroportos centrais da malha aérea brasileira.
Esse ambiente aeroportuário congestionado resultou na imposição logística da Anac organizar a oferta de serviços, então incompatível com a infraestrutura existente, com a implantação da política de alocação dos slots.
Embora os slots possam ser considerados um subproduto da infraestrutura aeroportuária, o legislador brasileiro fez absoluta questão de especificar essa atribuição à Anac, por conta de sua importância e da concorrência no transporte aéreo (detalhando suas atribuições e competências no art. 8º da Lei nº 11.185/2005).
Em julho de 2014 (quando implementou a Resolução nº 338), a Anac veio regulamentar a alocação de horários de chegadas e partidas em aeroportos coordenados e dispor sobre os aeroportos de interesse, mantendo, igualmente, o precedente histórico (grandfather rights), assim também como a regra do use it or lose it (revogando a Resolução n.º 2/2006, posteriormente também revogada pela já citada Res. nº 682/2022).
Atualmente em vigor, há diferentes visões sobre a questão do precedente histórico. Entrantes alegam que esta regra lhes nega oportunidades de entrar no mercado e competir com as principais operadoras. Por outro lado, as operadoras incumbentes, que se beneficiam do grandfather right, argumentam que mantêm a estabilidade e continuidade no agendamento o que facilita o planejamento de longo prazo.
Fato é que a nova regra (Res. nº 682/2022) acabou por perpetuar este fato, porque o direito ao uso do slot por outra companhia aérea somente poderá ser exercido quando, e se, a empresa incumbente não cumprir ao menos um dos requisitos estabelecidos (pelo artigo 41 da Resolução 682/2022), quais sejam:
Nesse sentido, é possível constatar que a regulação implantada pela Anac acabou fomentando a concentração dos direitos de slots mais rentáveis em poucas empresas. Além disso, houve um acúmulo de movimentação em poucos aeroportos que levou à deterioração da malha aeroviária.
Pela norma (texto da Resolução n.º 682/2022, art. 3º, inciso III), serão considerados coordenados os aeroportos cujo nível elevado de ocupação comprometa qualquer um dos componentes críticos (pista, pátio ou terminal), seja em determinadas horas do dia, ou dias da semana, ou períodos do ano, e que seja declarado como tal pela própria Anac. Nesse sentido, classificou os aeroportos conforme o grau de ocupação da sua capacidade, em três níveis:
O processo de alocação de slots, no Brasil, sustenta-se primordialmente nos denominados direitos de permanência ou precedente histórico (grandfather rights), bem como nas regras de aproveitamento mínimo (use it or lose it). Porém, o precedente histórico não é absoluto, porque comporta relativização justamente para viabilizar que novas empresas (entrantes) tenham condições de acessar a infraestrutura aeroportuária.
A norma (artigo 33 da Resolução n.º 682/2022) determina que a alocação inicial deverá observar o que segue:
Contudo, o seguinte parágrafo 5º, deste artigo, revela uma flexibilização desta regra, quando infirma que caso se verifique condição que implique em barreiras à entrada, com potencial prejuízo à contestabilidade do mercado e à competição efetiva, diferentes critérios para a alocação inicial poderão ser estabelecidos por meio de regulamentação específica. O legislador sabiamente reconhece a limitação concorrencial do the grandfather rights que pode, eventualmente, criar barreiras à entrada de novos atores, o que certamente causaria prejuízo à competitividade do mercado.
Se por um lado o processo de alocação guarda harmonia com o WSG da IATA quanto ao precedente histórico, o faz com objetivo justamente de criar mecanismos de previsibilidade e estabilidade para aqueles operadores aéreos que já atuavam anteriormente em um dado aeroporto que passou a ser declarado como coordenado.
Contudo, o respeito à precedência de modo a garantir aos que primeiro chegaram a plena utilização das infraestruturas traz inevitavelmente um sério risco à concorrência. Isso porque, se não houver adição de outras diretrizes para acompanhamento e monitoração do uso dessas infraestruturas pelas companhias com direito de precedência histórico, certamente poderão elas abusar do direito de uso, prejudicando em contrapartida a competitividade, prejudicando em última análise, os consumidores,
Considerando (conforme artigo 12 da Resolução 682/2022) que a utilização das faixas horárias pelas companhias aéreas não implica nem decorre de direito de propriedade, mas de mera de autorização, pela Anac, de uso temporário, portanto, é de se concluir que não seria possível a alienação, transferência ou doação de slots.
Todavia, o artigo 14 admite a troca de slots entre empresas de transporte aéreo, desde que efetuada em número equivalente (um para um), mediante convalidação da Anac e, ainda, se a permuta for realizada entre empresas de transporte aéreo pertencentes ao mesmo grupo econômico. É o que se pode denominar de transmissão interna de faixas horárias ou transmissão intra grupo.
Por fim, a perda dos slots, por parte do transportador, ou do operador aéreo, pode ocorrer quando se verificar qualquer destes casos (descritos no artigo 41 da Resolução):
A alocação de faixas horárias em aeroportos congestionados é um mecanismo que se revelou fundamental para garantir o acesso de novos entrantes, a eficiência e a concorrência no mercado de transporte aéreo, redundando em um bem-estar social.
A regulação atual no Brasil e em diversos países garante o princípio do precedente histórico (grandfather rights) na alocação de slots, condicionado a regras de uso (use it or lose it) que exigem uma utilização mínima dos horários de voo para que as empresas aéreas mantenham esse direito de uso.
A regra atual vigente no Brasil se alinha com os procedimentos sugeridos pelo WSG da IATA, quanto ao procedimento e conceitos. Todavia, tem o condão de adotar alguns mecanismos capazes de incentivar a eficiência do uso da infraestrutura aeroportuária saturada, e promover o acesso de novas entrantes nos aeroportos mais relevantes.
Portanto, em que pese a hercúlea tarefa de adequar as normas de distribuição de slots à escassez do insumo, e às peculiaridades de cada realidade, o Anac no Brasil parece, agora, seguir uma trilha que pode levá-la a bom termo, no sentido de incentivar a concorrência e, por via de consequência, promover o bem-estar social no mercado.
*Marcial Duarte de Sá Filho é advogado, professor universitário, pós-graduado em Direito Aéreo Internacional, Mestre em Direito Econômico Internacional e aluno de Doutoramento em Direito Econômico Internacional, com especialidade em Direito Aéreo Internacional, ambos pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
*Alessandro Magno Azzi Laender é Bacharel em Direito e Administração de Empresas, com MBA em Gestão Aeronáutica, pós-graduado em Direito Aeronáutico, coordenador da Pós-Graduação em Direito Aeronáutico – CEDIN, autor dos livros Direito Aeronáutico Volume 1 e 2, Direito para Tripulantes, Direito Securitário na Aviação e Temas Atuais de Direito Aeronáutico, fundador da Comissão de Direito Aeronáutico OAB-MG e premiado com a medalha Santos Dumont da Força Aérea Brasileira.